关于董直松私房遗留问题未执行改革开放后政策法令以处理的报告

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证，“被告人日前请给照单，确系混指混给,存废留祸....未知照无邻证,法律上亦能通过与否。若能通过，民等也将他人再肥山地,私自请给数十处,留待十年,即便持出，可得依照管业,财发无边。”①“譬如今人伪造-纸契.送公署投税请验,公署不问其契之或真或赝、姑予以契尾执照,加盖县印而给之。必有人出而控争,始辨其契之是否伪造。张仁照等之给照亦犹是也。”2这些相互攻击的言辞,显示出当事人对清代的执照、税契凭证和民国的验契制度均无信心。缺乏准确、有公信力的官方地籍档案，是传统中国产权证明中的一个特点,而且这种情况至少在民国初年,并未得到改善。

但民国历次地籍和契税整理的政策和实践,仍然在土地纠纷和诉讼中留下了痕迹:这些活动产生了无数名目繁多的官方证照,如验契执照、不动产登记证书等等,尽管这些证照的制作多是虚应故事,其中的信息填写也不完善,但它们迅速成为民众在诉讼中使用的新的产权凭证,这些新的凭证如何产生、如何为民众所使用，它们与原来的契据凭证之间是什么样的关系?本文将以龙泉司法档案为主要材料，尝试回答这些问题,以了解民国时期现代国家经济、法律制度进入地方社会的过程,以及原来的民间习惯对此的调适和应对。

二、民国的契税政策与诉讼中作为产权凭证的验契执照

民国建立之初，政府就在财政的压力下，推行了各类针对土地交易和产权确认的政策。其中之-,就是利用民众在纠纷诉讼中需要以契约作为证据的制度和传统,大力推行验契和税契。1914年1月11日,北洋政府颁布《契税条例》,要求不动产的买卖和承典都要用统一的契纸,并缴纳契税:在条例施行之前的不动产卖契或典契,如果未经税契的,也要在6个月内补纳，逾期不缴纳的都要课以税额10倍的罚金。③同时,北洋政府还颁布了验契条例)，“本条例专为查验不动产旧契、确定权利关系而设”，“凡旧契除已经呈验交费外,均须一律呈验。”0这把验契的范围扩大到所有契约,不论是前代的“红契”还是“白契”都需要重新验审。

但是与传统时期一样,以增加财政收入为目的的契税政策，并不能改变民间的私立契约和匿契不税。从龙泉档案的材料来看,龙泉县政府曾经发布验契通告,也有部分业主在通告后不久即集中前往验契,如“民国十-年六月十六日张绍鹏为强阻强抢无法无天事辩诉状”中说张海林故后,其子建元咸丰八年(1858)匪乱被掳,众契储藏无稽,以致该山系被人占管而去。迨民国三年,县署催验旧契,编审户粮,始经寻获”。⑤这也说明1914年的验契运动仍然是与户粮编审相联系的，政府希望通过验契,整理地籍档案,编审赋税。所以毫不奇怪,人们大多没有去主动呈验契约。相反,主动要求呈验的往往是-些存在争议的契约,甚至根本是伪契。

大量存在的民间私契也只是在作为诉讼证据提交时,才被发现,并被要求履行查验、补税的手续。这些私契虽然在诉讼时已经远远超过了上述验契的限期,也并没有被科以<验契条例》中规定的高额罚款,它们只是被要求补交注册费而已“民国四年杨明惠等与项夏祥盗砍盗葬案”中,留有一张康熙二十九年( 1690)的卖契,在1915 年的诉讼中才行验契。这张契约上盖有民国的“龙泉县知事印”及一分面额的“中华民国印花税”票,另有--张1915年12月的验契执照,该执照中写明查验费若干、注册费若干，“并将该契登入私有不动产册第册第页。”⑥但册页数 目未填写，可能并没有对契约进行官方的登记，通过验契整理地籍档案的设想就更加无从谈起。

①(龙泉 司法档案》,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M003- 01-15525 ,第41页②(龙泉司法档案 》,浙江省龙泉市档案馆藏档号M0O3- 01- - 15525,5第152页。③司法部编印《改定司法例规》,1922年印刷，第1210- -1212页.

④司法部编印《改定司法例规),第1219页

⑤《龙泉司法档案》,浙江省龙泉市档案馆藏，档号 MOO3- -01- -9821,第24- -25 页.⑥(龙泉司法档案 》。浙江省龙泉市档案馆藏,档号MOO3- 01--4346,第7- 8页.

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如前所述,晚清以来。推收赋税之权落于册书之手,但诉讼审判的权力仍然掌握在官府手中，因此北洋政府尤其强调，契约要缴纳契税并经过验契，才能在诉讼中成为产权凭证。1915年1 月14日颁布的《补订契税条例施行细则》特别说明“逾限未税之契 ,诉讼时无凭证之效力".①这是《契税条例》中最有威慑力的条款。但是作为民初最高司法审判机构的大理院,对此问题的态度却与基于财政而制定的条例相反,大理院承认白契的法律效力《大 理院判决例》7年上字第576号:

税契乃是国家一定征税的方法,而非私权关系成立的要件。故不动产让与契约虽系白契，未经过印投税，苟依其他凭证,可认为真实者,法律上仍属有效。②

也就是说，没有“过印投税”的土地契约,在诉讼中也应该被认可。大理院还对前述《大清律例“人民告争坟山”条进行了改造,认为如果两造均无完粮印串、库存鳞册可以查验,那么“如旧契碑谱等项亦得为认定事实之资。”③因此,白契在诉讼中只需临时补税而已,并不因此而否定其作为产权凭证的效力。

国民党执政以后,也立即将验契和征收契税作为财政的重要来源。1927年11月18日,国民政府财政部颁发验契暂行条例》,规定“在本条例施行以前成立之不动产旧契，无论已税契未税契,均应一律呈验。”呈验旧契不仅要注册，还要购买新契纸，以条例颁布三个月为限。该条例延续了北洋时期契税条例的规定，“所有旧契不呈验者,于诉讼时不能作为凭证。如经人告发或官厅查出者,加倍征收纸价。由财政部咨请司法部通饬查照。”④与这些法规的出现相配合,这-时期的民国龙泉诉讼档案中保留有不少作为证据提交的契约,以及相关的验契和补税执照.契约诉讼中当事人之间的论辩也常围绕着契税和伪契问题展开。同时，田土纠纷中伪造契约，并经由投税、验契的手续，以达到争占田产的目的，这类事例也不罕见“民国十七年 吴光榆诉吴明树、吴文熊等地基纠葛案”,原告吴光榆所提交的契约立于光绪十年( 1884) ,但是在此次诉讼中才进行了补税和验契,其中保留有验契执照。⑤因为此契约属于临讼补税,受到被告质疑,被告还攻击该契约没有上手契,最后迫使原告不得不接受和解。契税制度在国民政府时期几经调整,国民政府对于产权转移和契约行为的干预是逐步加深的。如1941年以后规定，‘契税与推收,均归各级主管田赋机关职掌”，“然则产权转移之契约,在未投税以前，仅能表示其有转移之行为,俟将契约投税,同时经政府将推收手续办妥后,再将契约加印发还,方足表示转移行为之完成，产权始得政府之保障”。⑥1943年的契税条例允许县市征税机关组织不动产评价委员会,⑦通过官方的估价,预防虛开低价契约，逃避契税的行为。国民政府不断完备的契税政策,将不动产估价、税契、田赋征收、产权认定、司法中的产权保护等逐渐整合为一个完整的系统，以期对土地产权的转移实现全面控制。

但这些日趋严密的章程、条例.在地方的推行情况却并不理想。1920年6月浙江财政厅《令各县知事嗣后将推收契税务须振刷精神办理由》提到。浙西各县的契税事务办理尤不得力，从官厅到人民都因循旧例“以致产权未明,讼端因之迭起;户籍未正，国赋无以查催。而历年隐匿漏税之契不知凡几,契税之短收,实由于此。”⑧直至1928年的验契之后,浙江省仍然不断地推出各类有关验契、税契的整顿办法,这也说明了契税政策推行的困难。20世纪30年代,李盛唐在浙江丽水的调查发现:

验契之举，目的在证明人民不动产之所有权,清厘地籍,整理田赋也;无如民间不明斯言,向.不重视,又以负担太重,隐匿不验者,十居八九。当局办理目的，全在收入，以前将验契事务委之

①司法部编印《改定司法例规》.第1214页。

②郭卫编《大理院判决例全书),台北:成文出版社1972年版,第157页.

③(1926 年上字第959号》,郭卫编《大理院判决例全书》.第164页

④(浙江财政月刊)第 10卷第2- -3 期(1937年3月15日),第12页。

⑤(龙泉司法档案》.浙江省龙泉市档案馆藏档号M003- 01- -322,第17页.

⑥关吉玉《田赋.土地陈报.土地税》，重庆:中国文化服务社1943年版,第49页.关吉玉《田赋.土地陈报.土地税》，第45--48页.

⑧《浙江公报》第2944号(1920年6月24日)，

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于收发员办理,契据真伪,有无纠葛,向不过问，或验而不报，或验多报少,朋比分肥....故办理迄今,毫无成效。①

办理契税者,向仅注意于税款之征收,而于产权之证明,视为缓图.契内所载地形是否与实际相符,固所不问，即契内所载亩分,是否依照实际,亦不查考。甚有伪造之契,一经纳税，涉讼经年者。2

直到1944年,浙江田赋粮食管理处还颁布《浙江省各县清理白契更正契据业主姓名暂行办法》，要求各县分区挨户全面排查白契。据《龙泉田赋粮食管理处清理白契成绩报告表》，从1944年4月15日至1945年9月15日,共有326份白契重新契税,共征收到税款115 295元,罚款3745元。在表格中说“在清理契税期间业户颇能自动投税,并无匿价情形。”③但实际情形恐怕并非如此。

龙泉县的其他档案显示,地方推动验契和税契的办法,除了主要依靠张贴标语进行宣传、期待民众自动送验之外;另一条重要的途径就是鼓励警察保长的告发，以及乡民之间相互检举。这样的验契和白契清理运动，就转化成为民间争产和地方权力斗争的一.种工具。1945 年,龙泉民权乡第三保尖地村民联名向龙泉田粮管理处报告,本村周土旺有藏匿白契,报告中说:

(周土旺)在民国三十一年度十一月间、及三十二年度冬间,所受买田租三十余石,计估价国币一万余元之白契,故意藏匿不报国税,钧处可能稽查。讵料周士旺非但藏匿不报,且向人民宣传白契可能管业。民等不忍,向钧处报告查该周土旺系全乡首富,屡屡在地方横行霸道,无恶不作,全保民众多受之危,民等联名特呈报告。④

这些提交报告的村民,其中不少都与被报告人积有宿怨,例如其中的季武成、季上春,在1935年就与周土旺有过诉讼。⑤政府推动的清理白契运动，成为他们继续相互攻讦的又-个机会。

概言之，民国时期的历届政府持续推动“契税”和“验契”运动。但因为它们都以增加财政收入为目标,验契徒具形式,契税和验契执照无法确立其证明契约和不动产各项权利的公信力，官方也并未藉此建立有效的土地交易和产权转移档案。然而,在诉讼中当事人仍然会以是否契税验契作为攻击契约有效性和不动产权利的理据。这套制度以及人们对制度的应对利用模式，与传统时期并没有实质上的差别。但是依靠着国民政府时期不断加强的警察制度和其他深入基层社会的能力，这些验契、契税等措施以“运动”的方式冲击地方上匿契不税的习惯，也为各种原有的社会矛盾和权力竞争提供了新的机会。

三、不动产登记的尝试及其在诉讼中的作用

以契税和推收的形式介入民间的土地交易和管业习惯,这是清和民国时期官府一贯的做法。除此之外,以建立新的现代国家为目标的民国政府,不论是北洋时期还是南京政府时期.都曾着力引入西方产权概念,在保护私人产权的理论和口号下实施不动产登记。1911 年杭州光复,浙江军政府成立,他们立即认识到“不动产登记为整理国家及地方财产最要之事”,⑥并很快颁布了不动产登记法案，此时还并未有实行全国性的不动产登记法规。

据1911年《浙省第九次临时议会纪要》,议会对于这一法案的争执很多,围绕着“户册”是否可作为产权证据,以及登记费用是否以契价为标准等问题,各方“几至决裂”，“幸议长极力主持,谓财政事属急迫,关于题外之争执.诸君可无庸过于辩论云云，始克通过”。⑦可见这次不动产登记的初衷,仍

①李盛唐《丽水田赋之研究).萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地向题资料》,第2179页，

②李盛唐 《丽水田赋之研究).萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,第2350- 2351 页$清理白契卷》(1944年3月- -1945年5月) ,浙江省龙泉市档案馆藏，档号M14- -4-197，第35- -37页.④清理白契卷>(1944年3月-1945 年S月)，浙江省龙泉市档案馆藏,档号M14- -4 -197,第39页.⑤此案见于 《龙泉司法档案》,浙江省龙泉市档案馆藏档号M003- -01- -12663 。

⑥《浙江公报)第82册(1911年5月2日),第10页.

⑦(申报)1911年12月29日第11版。

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非在保护私人产权,而是紧急解决财政需求,即将登记费作为民国初建的重要财源之一。1912 年2月22日,浙江军政府颁布了《暂行不动产登记法决议案》,规定各县设登记所，“凡在本省区域有不动产者,均应照本法赴登记所登记。"01912年6月3日又颁布《不动产登记法施行细则》规定，“不动产无论私有公有国有，自该县登记所成立后三个月内,须赴所呈请登记。”②

这次不动产登记虽然实行仓促,但在浙江各地档案中都留下了记录。遂昌县档案馆藏“民国二年叶树清称求准予登记案”和“巫承福为契据遗失请求登记案”,③都是这次实行不动产登记的结果。龙泉司法档案“民国四年吴时标与吴开震等互争田业案”中出现的民国二年四月二十二8吴开训私有不动产登记证书》也是这次不动产登记的实物。④从这份不动产登记证书填写的情况来看,这次登记主要依靠业主申报,缴呈契约或粮串户册作为证据,但并未经有实地查勘等程序。这份登记证书中田土四至的记录仍然空缺,甚至连登记簿的册号、页码都没有填写。但值得注意的是,这张登记证书在1915年的诉讼档案中出现,说明不动产登记开始不久,登记证书在诉讼中就开始被作为产权证据使用。但究竟有多少不动产在此次登记中被登记,我们并未找到相应的统计资料。1912年11 月浙江军政府颁布不动产登记的修正案,其中说到,人民对此次登记多执观望态度.

1922年5月21日,北洋政府颁布不动产登记条例》，启动全国范围的不动产登记。该条例第五条规定“不动产 物权应行登记之事项,非经登记不得对抗第三人”,0将不动产登记在诉讼中的证明效力,作为推动登记事务的最重要的保证。这次不动产登记甚至不是由地政或民政机关,而是由司法机关负责执行的。1922 年11月浙江省高等审判厅厅长陈福民刊发同法部晓谕申请不动产登记布告》,以浅白易懂的语言向大众宣传不动产登记的好处:

司法事务最重的计有两类,一是审判,一是登记，这两个制度,都是保护人民的权利才设的。...从前我们证明不动产权利的方法,全是凭契据，...有了登记证明书,就同红契一样，而且经过登记的权利,无论何人都不能随便不承认。再说登记簿是由国家永远保存，以后不动产遇有分合增减灭失,其他变更的情形,都要赶紧请求登记。有了登记,不动产权利自然确定，遇有争讼,一看登记证明书,或一翻登记簿,就一目了然，孰是孰非,不难立刻解决。纵然契据遗失,或者有人伪造，也不要紧,何等简便确实,这就是物权登记的好处。⑦

这篇布告反复强调,因为有国家权力和公信力的保障,在不动产纠纷和诉讼中,登记是比契约更有优势的证明文件.

大理院判决例15年上字第711号,也明确了登记在诉讼中的作用，“凡以契约形式转移变更不动产所有权,在未经登记以前,该契约在当事人间虽然能够有效成立,但第三人有否认的权能”。⑧但这同时意味着法律对不动产登记在诉讼中的效力采取的是“对抗主义" ,0“其效力在对抗第三人,而于不动产之得丧变更仍一以契约为衡,契约如经合法或成立,虽不登记亦当然发生完全效力,即在审判上仍需审查其契约真伪与订定内容以为判断。" 0换言之,登记并非确立不动产产权的唯一途径 .契约在当事人之间仍然是产权变更的有效证明。随着北伐军攻克浙江,1927年5月,南京国民政府颁

D (浙江公报》第21册(1911年2月23日),第3页.

D (浙江公报)第112册(1911年6月3日)，第9页.

③(1913年叶树清称求准予登记案)，《民国遂昌县政府司法处档案》,浙江省遂昌县档案馆藏,档号M415- 2- -717。D (龙泉司法档案),浙江省龙泉市档案馆藏,档号MO01-1- 03507 ,第34页.

5 (浙江公报》第312册(1911年12月21日),第3页:第313册(1911年12月22日),第20页.

⑥(浙江公报》第3619号(1922年5月30日),第2页.

⑦(浙江公报》第3783号(1922年11月15日)

⑧郭卫编《大理院判决例全书),第813页.

◎雷秋玉《论私法中的私法自治与公法强制一以民国初年的不动产登记立法为例， 《社会科学研究)2011年第2期.◎(司法公报)第231 期(1927年2月),第7- 9页.

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布《结束不动产登记办法》,停止了这次不动产登记.①

1930年6月30日,南京国民政府公布《土地法》,规定在土地登记中“兼采托伦斯制度及权利登记制度之长”，“其特点概言之有十:第一、对于登记之申请，采强制主义。第二、登记官员对于登记之申请采实质审查主义。第三、登记有公信力。.....第七、以地政机关所发给之土地所有权状或他项权利证明书代替私人间之契约”.②这是以国家颁布的证书代替契约作为土地权利凭证的强制法令。而且仲华民国民法●物权编)不仅明确了“不动产物权之转移或设定，应以书面为之”。还规定“不动产物权,依法律行为而取得、设定、丧失及变更者,非经登记不生效力”,③这条法律将北洋时期土地登记上的“对抗主义”变成了“要件主义"

法律上,不动产登记的效力和重要性-再提升,但各地举办登记的情况依然并不理想。由于采取的仍然是人民自愿申报的方式,而且由于政府并没有官方档案资料作为申报登记时进行查考核对的依据，也没有能力举行实地的查勘,效力一再提升的不动产登记反而成为一些人侵占产权的工具。龙泉档案“民国三十二年吴务贤与吴樟水等求确定祠基为共有产权案”透露出土地登记真正的施行情况。被告称,该祠产原来为五房共有，“惟已于民国二十九年九月九日，由各房房长共同出卖于民祖吴耀堂,复经民依法登记为私业。呈卖契及登记处笔录等可证”。但原告就攻击被告的不动产登记是别有用心的举动:

(被告)乘此民政厅办理土地登记之机会,将上开已经判决无效之卖契,重向土地登记处,冒请登记。依照登记办法,凡申请登记土地之表上必须取得土地所在地之保长盖章证明后，始准予登记。乃龙泉土地登记处,不知何故,竟容许其登记。迨民自外经商返里,始得查悉此情,经与族众商量,推民出而交涉,当经具呈,向龙泉土地登记处,提出异议,奉传调解三次。因该土地登记处主任,意存偏袒硬要认该废契为有效虽经呈阅判决,悉置之不理,且谓判决无用,似此偏颇，使民无法休讼。④从案件来看，民众对土地登记的公信力仍然颇有怀疑。法院召集了卖契中画押的各位人证,反复讯问了契约签订的情况、核对他们的画押,最后认为此卖契为有效.⑤原告上诉至浙江高等法院,《浙江高等法院第三分院民事判决三四年度上字第三三号》提及不动产登记证书在判决中的作用:“迨吴耀堂故后,家内仅剩未成年之孤孙，即被上诉人吴樟水- -人 ,土地登记之时亦竞任其先为声请，而不前往登记。经登记处布告以后,又不于有效期内声明异议。就此种种观之,实足证其当时已经全体同意,毫无疑义。”⑥从判决结果来看,这次判决维护了土地登记的效力;但从整个审理过程来看，论证契约本身的效力仍然是该案最关键的部分。

这次不动产登记也并没有能够完善政府的地籍档案。1942年龙泉县法院致函“龙泉县田赋管理处",要求调取地籍档案为-起土地纠纷取证。但田賦管理处却回函说.并没有相应的资料可供查复.⑦换言之,在经历了30年反反复复的制定土地法规和地籍整理运动之后,基层县份的官方土地档案依然是缺失的。要彻底改变原来被动消极的土地管理模式,建立具有公信力的政府地籍档案,只有实行全面的土地测量，井在此基础上推行强制性的土地登记，建立真实的、人地对应的土地记录。

四、土地测量与“第一次土地所有权登记”

中国现代的土地测量工作,始于晚清光绪三十二年，在江苏宝山、昆山二县的实验。随着土地陈

①《浙江省政府公报》第 13期(1927年5月25日),第7- -8页.

②诸葛平《地籍整理》,第18页。

③《土地法》.陶百川等编《最新六法全书),台北: 三民书局1986年版,第2- 173页。

④(龙泉司法档案 》,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M003- -01- -02707,第5- -6页.

龙泉司法裆案)，浙江省龙泉市档案馆藏,档号M0O3- 01- 02707 ,第172-183页.

⑥(龙泉司法档案》,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M003- -01-17262,第49- -52页.

⑦《综会户纠纷卷>(1941年7月- -1942年12月),浙江省龙泉市档案馆藏,档号M14- 4-158,第79--85页.

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报、编造近地图册等各项地籍整理工作的失败,土地测量是地籍整理的基础,成为地政、司法等专业人士的共识。各省也以不同方法进行土地测量的实验。据统计,浙江省至1935年,在25个县市完成了三角测量,在18个县市完成了图根户地测量。但龙泉不在此范围内。随着抗日战争的爆发，这项工作陷于停顿。直至1942年6月,地政署成立，“鉴于后方人口多集中城市城市地价腾涨,土地投机日趋猛烈,为抑制计,乃尽先举办后方各省城镇地籍整理。”①此时，由于浙江省的大部分地区被日军攻陷，杭州和金华、衢州等城市的大批政府、金融、工商业和教育机构搬迁至龙泉,使得龙泉土地和房屋需求激增。浙江省地政局下令龙泉作为“本省后方交通要冲地方,自应遵照规定即就城镇区域先行开办土地测量工作,以为日后办理土地登记及规定地价之依据。”" 2龙泉县城厢以及小梅、八都等城镇的土地测量,就是在这一背景下展开的。

与以往历次契约和土地登记依靠动员业主自动申报不同,这次龙泉的地籍整理工作由浙江省民政厅云和区地籍整理办事处主持,由专业的测量队在1943年10月完成城厢市土地的测量和评定标:准地价的工作.随即开始“第一次土地所有权登记"。 据“民国三十二年十月一日浙江省民政厅云和区地籍整理办事处龙泉县土地登记处公函”,龙泉县城厢测量、户地调查和地价评定工作完成后，“兹定自十月六日起至十月二十日止,在龙泉沿溪路四号,公布地籍暨地价区图半个月,并同时开始登记收件"。⑧由于实施了测量,政府得以掌握每-块土地的信息,要求业主在半个月内前来认领登记,并宣布逾期未被认领、登记的土地将由政府标管,政府标管六个月后，如无人声请登记，就将作为无主土地,登记为公有地.①这些规定非常有效地引起人们对“土地所有权登记”的重视。档案显示,到了1944 年3月龙泉要求办理登记的3处地方,已经收到登记申请5070件.⑤但仍然有700余起土地没有被申请登记,龙泉县政府认为这是不少业主采取观望的态度所致,因此,开始第一次补办.⑥在同年11月又特派技术员到离城较远的八都、小梅两镇，设点坐办登记.⑦至1944年2月,龙泉城厢、八都、小梅三镇所收的登记申请有5 880号之多.⑧

完整精确的土地实测，是这次登记能够较为顺利推行的基础。南京国民政府宣传土地测量的功用,其第一项即“确定产权:“在昔人民管业,率以契据为根据，面积多少,既不精确，坐落四至,复多简括,豪强侵占,纠纷时起。因无图籍以为佐证,故解决困难,倘一经测定.即按图索骥,无可置辩,虽狡黠者流,亦无可施其伎俩矣。"⑨这从技术上说明了土地测量的优点。对于当时的政府来说,更重要的是,政府经过实测,掌握了最为精确的土地档案。以这些土地信息为基础,在户籍、税收部门乃至保甲系统的配合下,相关的政策还包括:地价的确定、契税的征收.土地产权交換转移的认证、土地产

①诸葛平《地籍整理),第42页.

②(民国三十二年二月二日 浙江省地政局训令:为举办该县土地测量令).浙江省龙泉市档案馆藏《土地测量卷)( 1943年),档号M16- 6- -56,.第1页.

③《为开始本 县城厢四乡镇土地登记函》,浙江省龙泉市档案馆藏《土地登记卷)(1943年9月- 1949年2月)，档号M16-6-54.第1页。

④伪开始本 县城厢四乡镇土地登记函) ,浙江省龙泉市档案馆藏《土地登记卷)(1943 年9月-1949 年2月),档号M16-6-54,第45页

⑤为本县城厢八都小梅未经申请登记之土地共达七百余起兹定本月五日起补办登记两个月呈请核备由),浙江省龙泉市档案馆藏《土地登记卷)(1943年9月一1949年2月) ,档号M16-6-54,第20-21页.

⑥为本县城厢八都小梅未经申请登记之土地共达七百余起兹定本月五日起补办登记两个月呈请核备由).浙江省龙泉市档案馆藏《土地登记卷)(1943年9月- -1949年2月) ,档号M16- 6- -54,第17-21页.

)《为补办第一次土地所有权登记- -个月仰切实协助由》,浙江省龙泉市档案馆藏《土地登记卷)(1943年9月一1949年2月).档号M16- 6- -54,第58- -59页.

⑧《土地登记卷)(1943 年9月-1949年2月) ,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M16- 6- -54,第 16页.

⑨诸葛平《地籍整理),第10页

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权的继承和遗产税的征收、国有地的确认等等①这个系统的建立,让政府得以在土地转移、税收等环节上不再仰赖册书等中间人。民众在土地确权中不得不接受和依赖国家的证明.

这次土地登记明确规定“开办土地登记区域内未经为所有权登记之土地,不得为权利之转移或设定" ,2土地登记对于产权确立具有了强制性的意义。在龙泉县的民国档案中有一个“请发士地管业书(状)"卷宗,其中收入了1944年3月至1948年12月间,23件民众声请要求补发、更改所有权登记证事务的档案。有数起声请是因为交易中卖方遗失土地所有权状而提出的。例如，“民国卅四年十月十三日连马珠为呈请补发土地所有权状由”,连马珠与连立义争讼一处房产,法院在1944年2月判归连马珠所有,并要求连立义将“房屋权利契据交付原告手执" ,但是“除契据交付外,其土地权状因前连立义冒报登记向钧府领去。氏向其追交,而被告连立义遗失无着”。连马珠向法院声请调解后,连立义登报声明原有土地权状失效然后连马珠向龙泉县政府要求“补发-份,以资管业”。③该案卷中其余20余份声请也与此类似。这些案件说明，在“第一次土地所有权登记”以后发生的土，地交易中，“士地所有权状”成为交易必备的凭证,而且在很多时候尽管已有其他契据，但当事人仍然要求补发土地所有权状。这与传统时期人们在遗失契据之后,才请求政府发给管业状的情形不同。在民众的观念中,政府发给的地权凭证,不再仅仅是契据遗失时的替补证明文件,而是具有独立的、甚至超过契据的产权证明意义。

在有关田土的诉讼中,这次土地测量的绘图和登记证书也开始作为产权证明被当事人所使用。在1947年邓石土等与张子惠等因确认契约无效及优先承受权事件中,原告在1939年将土地出卖给被告所属的两浙盐务管理局。抗战胜利后,被告将士地标卖,原告要求优先原价承买。被告强调己方对土地的完全所有权经三十- -年本县举办户地编查时编入该局户下，三十二年又经申报地价测丈完毕,颁发有土地权状,足以确查盐局对此受买是项田地手续至为清楚”。④这块土地上还发生了损毁界石篱笆的案件,龙泉地方法院在起诉书中也强调“有关房地产之所有权状业已发该承买人收执，产权早已确定”。⑤当然这并不意昧着契约在诉讼的产权证明中失效了。该案被告所提交的财物证明书包括了土地所有权状和契约，法院的判决既强调了契约证明买卖成立,也强调了土地产权状证明产权的完全转移。而且龙泉县除了三个城镇之外的其他土地,特别是山林,在民国还未来得及举行测量、也没有颁发土地产权状。这些地区“以前管业执照与官印契纸合并为确定土地产权之完整凭证”。@

但如此前研究者已经揭示的,由于《中华民国民法》对契约自由进行了限制，“国法优于私约之表:现处处可见”。D司法部门在土地诉讼中,也越来越偏向使用、认同新的官方文书凭证“民国三 十二年季卓发翠与季启长活业措赎案”,原告季卓发翠称,所争田产是道光年间其先人向张姓活买,存有数张加找老契。其公公在1928年又将该田活卖于被告,订明不论年月都可以回赎,但现在被告不肯给赎。被告却声称,该田是1934年直接买自张姓，与原告无关，并有张姓卖田之契为证。季卓发翠在诉状中声明自己的证据时特别提到:

该田系太祖季顺通受买,而季顺通户田迭经原告递年完纳无间,有粮串可证(附呈) ,去年土

①相关档秦见于《土地登记卷)(1943年9月 1949年2月).档号ML6- 6- 34《土地转移登记卷)(1943年2月19490 年2月) ,档号1I6-6- -57 《公有土地登记)1945年6月-1948年12月) ,档号MI16-5- -55 《清理白契卷)(1944年3月-1945年5月) ,档号1I4-1- 1987《契税业务卷)(1935年3 月一1946年7月),档号M14-4-198《土地测量卷)(1943) ,档号MI6-6- -56等。以上档案均藏于浙江省龙泉市档案馆。

②浦请第一次土地所有权登记须矩，《土地登记卷)(1943年9月一 1949年2月) ,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M16- 6-54,第3页

③请发土地管业书( 状) (1944年3月一1948 年12月)，浙江省龙泉市档案馆藏,档号M16- 6- -72,第40 页.

①《龙泉司法档案》，浙江省龙泉市档案馆藏,档号M003- 01 - 1778,第72- 75页.

⑤《龙泉司法档案》， 浙江省龙泉市档案馆藏，档号M0O3- 01- 13902 ,第4页

0仕地管业执照办法卷)( 1944年12月- 1945年6月) .浙江省龙泉市档案馆裁档号116- 6- -53.第2页

⑦朱勇《清代宗族法). 长沙:湖南教育出版社1987 版.第313页。

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地编查时,亦经编查队将该田编人原告产册,悉上字第四十五段第六号,计粮一亩二分五厘,且有乡册可查(附星) ,是原告对系争田所有权仍属存在,有各上述证明。而被告等串立张姓卖契,非特细典后伪造。且未过户，又无取得所有权之其他证明，依法显属无效.①

该案原告季卓发翠提供的产权凭证包括粮串” 新编“产册、“乡册”。前两种文件都是官府直接发给的凭证。而该案被告所提供的凭证是契约,这些契约或者因为早已过了回赎期限，或者因为没有投税而被原告攻击,最后法院判决也认定,被告所提交的卖契无效.2“民国三+五年潘道文与游国理请求回赎田产案”.浙江省高等法院第-法院民事判决中也强调被上述人所买得的土地已经“向龙泉县户地编查处陈报入册，过户纳粮,至二三年之久”,有户地编查调查票可以作为证明,而“上诉人呈案之契簿内,对于系争田产虽仅注明为出典而无杜清字样之附注，但此项簿记纯属片面记载,显无证明力之可言”。因此驳回上诉人的上诉。各级法院在诉讼确权中对官方凭证的强调,也让“土地所有权状”证明产权的观念也在民众中得到了强化。

当基于现代测量技术的地籍档案建立,官方产权证书开始发放以后,田土诉讼中以契据为优势证据的规则受到挑战。以考证论辩契约真伪为主要内容的辩论、理讼方式，也因此发生变化。民众中延续千年的“照契管业”的观念,也因为“所有权状“不动产 登记证”等国家证书的出现，而受到冲击。

五、结语

传统时期的田土纠纷和诉讼解决.主要由契约和赋税文书构成书面证据、如前文所述,基于赋税征收而产生的官文书,作为产权记录有很大的缺陷。传统契约即便经过税契,在官方也常常缺乏可资查对的登记，它的有效性很大程度上仰赖于中见人的个人担保、熟人社会中的共识和关系网络的制约。这使得依赖上手契构成的契约链来证明源流以确定产权的方式，在时间和空间上都具有局限性,国对于现代国家来说,传统的产权凭证系统和确权方式最大的问题,是它易于游离在国家控制之外。里书册书对赋税推收的操控,私契的普遍存在,都侵蚀了国家财政、削弱了国家对土地资源的直接控制和利用。这是民国一系列土地法律和地籍整理出现的原因。

但是民国前期的历次验契和契税运动，仍然是传统土地管理思路和做法的延续。尽管政府在推行契税征收和不动产*登记的过程中, -直都强调政府颁发的验契和契税执照在诉讼中的效力，以此作为推动契税征收的重要筹码。但是由于地方政府的行政资源和能力的短缺、以及政治军事局势的动荡,这些新政的执行相当困难。北洋政府时期历次的验契土地调查和地籍整理的工作,流于形式很多仍然只能委权于册书，或是依靠民众自动申报的方式进行。大量的统计表格.图册因为数据错乱而不能使用,无法作为诉讼中确定产权的官方证明。因此，虽然造就了名目繁多的证件，并陆续被民众在诉讼活动中作为证据使用，但它们并没有替代传统的管业凭证，民间主要依赖契据管业的局面也没有大的改变。

与以契约和赋税文书作为土地产权证明的传统做法不同,不动产登记的概念,与现代产权保护的理论相关。但在它刚刚出现时,不论是官方还是民众,都仍然是带着传统的土地管理观念来对其认识的。在官方，浙江军政府第一次通过 不动产登记法案,是出于增加财政收入的目的;在龙泉地方政府的执行中,也并没有能藉登记而建立地籍档案;在民间,人们出于对官府将此作为征派、加重赋税的担忧,抵制不动产登记。传统地政和土地观念的存在,是不动产登记法令多次颁布,却始终无法有效推行的原因

0 $龙泉司法档案》.浙江省龙泉市档家馆藏.档号MOO3- -01- 9043 ,第56页.

②《龙泉司法档寨>,浙江省 龙泉市档案馆茂.档号M003 01- 9023, 第154- -155 页

3《龙泉司法档累》.浙江省龙泉市档案馆溉,档号M0O3- 01- 1778,第72 75页.

4关于传统契约使用及其在诉讼中的证明效力的讨论,参见曲小萍歇中坦等编《早期近代中国的契约与产权)(中译本):杜正贞地方诉讼中的奖约应用与契约观念一从龙 泉司法档案晚清部分看国家与民间的契约规则B.《文史)2012年第1辑:杜正贞《从诉讼档案回到契约活动的现场一以晚 清民初的龙泉司法档案为例.《浙江社会科学>2014年第1期。

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之一。

另一原因则来自 于行政管理和技术能力的制约。田赋征收控制在册书之手、土地交易游离于国家监管之外私契充当产权凭证,这些都是现代国家的治理对象。在民国时期的地政经验中，土地测量和地籍档案的建立是改变上述情形、达致治理目标的基础现代国家进一 步 希望要掌握国家的物质和人力资源,并使之有更高的生产力。要达到这种效果需要国家机器很了解社会。而了解社会的合理起点就是一个关于土地、人口.收入、职业、资源和各种偏差的总清单。"①龙泉档案也显示，民国后期的土地所有权登记，以抗战后期大量省级政府机构的进驻为背景,借助外来的测量技术手段掌握土地信息。以不动产登记替代“契据”作为管业凭证，虽然其在民法上的理论基础,是以对土地的“权利”概念替代“义务”的概念,但在近代中国的实践中,首先是国家建立控制土地交易.占有和利用的制度。在这个过程中,民众- -方面受到未经登记的土地将被收归国有的巨大压力.另一方面受到诉讼中司法机构支持土地所有权状作为产权证明的影响,逐渐转向于接受乃至主动追逐土地所有权状。

这看起来是一个现代国家的政策自上而下的推进过程,但地方档案除了提供给我们这一国家进程在地方的实践形态之外,还揭示出普通民众在制度变迁下的行动和观念变化。这个过程在地方社会中是经由微观,具体的人际关系而展开的。一方面,中央和省制定的法令在执行过程中,难以绕开地方原有的权力结构和制度。北洋时期和国民政府初期的一系列契税、地籍调查,都因为地方行政的虛应故事和册书的因循阻挠而无法成功。另一方面，当政府力图绕过册书这一类的中介和代理,对民众和土地进行直接管控的时候，他们所面对的是彼此之间充满了矛盾和利益竞争的人群,所有的政策和行动都是在这样-个具有社会张力的人群关系中开展的。在以契据为产权凭证的时代，人们在诉讼纠纷中对于各类证据以及所依赖的社会关系的选择,就是灵活而多样化的。民国契税、验契和不动产登记等法令推行过程中的每- -步 ,在地方上也都迅速成为民众间用以争夺土地、确认地权的机会和武器。如果说,现代国家的制度和行为,最终会导致“照契管业”的习惯和观念,转变为由国家颁发的所有权证书来确认产权的观念,这看起来是现代国家的胜利,那么这种“胜利”也是通过复杂的、各种人群间的竞争过程逐步实现的。

From Contract to Ownership Certificate:

A Study Based on Longquan Judicial Archives

Du Zhengzhen

Abstract: The evidence of land property right in litigation in traditional China included the deal contractsand the farmland tax receipts and archives many of them grasped by ceshu ( tax agent) after middle Qingdynasly. The guvermnenls emuplasixed he eleel of hese olliciall evidences while lhe lveal peuple and courtcontinued using private contracts as ownership eridences. Both the Beiyang government and Nanjing

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自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知
自然资发〔2020〕84号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门：

2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务。近年来，各地按照党中央部署，稳步推进，取得了积极进展。但全国宅基地数量大、情况复杂，一些地方还存在农村地籍调查基础薄弱、登记资料管理不规范和信息化程度低等问题。尤其受新冠肺炎疫情影响，部分地方推进工作受阻，增加了按时完成任务的难度。为确保今年底完成党中央部署的这项任务，现就有关事项通知如下：

一、准确把握工作重点，坚持不变不换

各地要以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体不动产登记。坚持不变不换原则，不动产统一登记制度实施前，各历史阶段颁发的宅基地和集体建设用地使用权证书继续有效，对有房地一体不动产登记需求的，完成地上房屋补充调查后办理登记。

二、因地制宜，加快开展地籍调查

各地要加快地籍调查，全面查清宅基地和集体建设用地底数，对已调查登记、已调查未登记、应登记未登记、不能登记等情况要清晰掌握。正在开展地籍调查的，要加快推进调查和确权登记工作。尚未开展地籍调查的，要按照《地籍调查规程》《农村不动产权籍调查工作指南》等，因地制宜抓紧开展，形成满足确权登记需要的房地一体地籍调查成果。

各地可采取积极灵活的方式，完成宅基地和集体建设用地权属调查。对权利人因外出等原因无法实地指界的，可采取委托代理人代办、“先承诺、后补签”或网络视频确认等方式进行。要结合本地实际，选取合适的地籍测绘技术方法。有条件或靠近城镇的，可采用解析法。不具备条件的，可利用现势性强的国土三调、农村土地承包经营权登记等形成的航空或高分辨率卫星遥感正射影像图，采用图解法获取界址、面积等信息。对暂不具备解析法和图解法条件的，可由市、县自然资源主管部门会同村委会组织人员，利用“国土调查云”软件结合勘丈法进行地籍测绘。

地籍调查成果通过验收后，应及时纳入不动产登记信息管理基础平台的地籍数据库进行统一管理，支撑不动产登记及相关管理工作。

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宅基地证，即"集体土地使用证"，但集体土地使用证具有更为广泛的定义，既包括宅基地使用权，还包括其他集体或集体内部成员所使用的集体建设用地使用权证明，如:村办学校、办公室、村办企业等等。

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温州市纪委信访室接待室已经收到我举报泰顺县信访局在中央交办的证明存在董直松私房历史遗留未落实政策信访事项转非落实政策部门办理上研判失误及造成反复访上涉及违反信访工作纪律的举报信。并致电12388申请老革命后人回避事项，理由是私房遗留问题上的出租及使用者与老革命后人或朋友有关交集利益。

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落实私房政策不属于规范性文件,不在规范性文件审查范围,法发(1992)38号<最高人民法院关于房地产案件受理的通

知>也不是司法解释性文件

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kejizuigeili 发表于 2021-9-13 17:04
落实私房政策不属于规范性文件,不在规范性文件审查范围,法发(1992)38号也不是司法解释性文件

应该修改成:法发(1992)38号<最高人民法院关于房地产案件受理的通知〉应该不是不司法解释类法规或本身带有司法解释性的文件。

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kejizuigeili 发表于 2021-9-13 17:04
落实私房政策不属于规范性文件,不在规范性文件审查范围,法发(1992)38号也不是司法解释性文件

应该修改成:法发(1992)38号<最高人民法院关于房地产案件受理的通知〉应该不是不司法解释类法规或本身带有司法解释性的文件。