关于董直松私房遗留问题未执行改革开放后政策法令以处理的报告

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《关于董夫清烈士家族无人关照上孤儿寡母的妇女儿童私房权益受损的私房历史遗留问题事项上地方部门首先没有落实私房政策处理的报告》的信访事项，中央部门回复收文办理后，2021年8月6日由浙江省温州市泰顺县自然资源和规划局作出答复内容为:同编号2021020376450

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关于对证明存在私房历史遗留问题信访事项转非落实私房政策部门办理上研判失误及造成重复访的报告
国家信访局:
    信访人信件《关于董夫清烈士家族无人关照上妇女儿童私房权益受损的私房历史遗留问题的事项上地方部门首先没有适用私房政策以处理的报告》的信访事项，国家信访局回复已收文办理后，2021年8月6日，再次转浙江省温州市泰顺县自然资源和规划局再次作出答复内容为:"同编号2021020376450"。以上事实，泰顺县信访局对证明存在私房历史遗留问题方面的信访事项转非落实私房策部门办理上研判失误造成重复访等涉及违反《信访工作责任制》的规定及没有按照国家信访局网上信访专题会议的指示精神办理网上信访事项，应追责及再次督办。
依法治国，众望此致
谢恩！
夏启瑞

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关于对证明存在私房历史遗留问题方面信访事项转非落实私房政策部门办理上研判失误及造成重复访的报告

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问:董直松如何维护权利？
答:董直松几十年来一直在要求南外村退还，一直强调自己保存原自住房的土地所有证原件和实测户地图原件及土改颁发土地房产所有证，无数次交涉无果，又家族亲人太爷名下的董氏子弟都去世了家族无人，脱离群体关照在偏远山区独自近乎原始生活无力维权，九十高龄多的董焕然是水稻栽培科技专家的历史名人是董直松邻里族人在十几年前在董直松求助后帮助交涉无果后，为其争取到敬老院养老，几年后不知什么原因他回家及南外村以董直松原是南外村人按五保户政策由董直松自行在偏郊建50平方三间房但董直松不要。董直松私房历史遗留问题一直没有落实政策处理。

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中央内务部关于填发土地房产所有证的指示(内字第二号一九四九年十二月二十六日)

各大行政区及各省人民政府:


土地改革结束地区,封建土地制度已经消灭,急需颁发土地房产所有证(以下简称土地证)确定地权房权,以实现中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条:保障农民已得土地所有权之规定.为此特作如下指示:


一,凡土地改革已经结束的地区,即应根据具体情况,做出填发土地证的计划,周密布置,并教育干部认真颁发土地证.


二,填写土地证,以户为单位,是合于现在农村经济情况的.以往个别地区,强调个人产权,提倡分别单独填证,以致影响家庭团结和生产的作法,是不妥当的.如以户为单位填发证,涉及分家嫁娶等问题时,可由当事人协商解决.


三,填发土地证涉及土地丈量时,可采取普遍自报,重点抽丈的方法进行,一般不必实行普丈,以免拖延颁发所有证的时间.


四,各大行政区或省,可依照本指示原则,制定本地区颁发房产所有证暂行办法,手续务求简单,使农民易于执行,文字务求明了,使农民易懂,并报本部备查.


五,土地证式样,由大行政区或省,统一规定印制,分发各县.各地分发土地房产证时,应宣布旧文契一律作废/.


六,本指示颁发前,已填写土地证之地区,可维持原状,不再变动.\


以上各点,希各大行政区及省,切实研究执行,并将执行情况与所得经验,随时汇报本部为妥.部长谢觉哉

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华东军政委员会关于执行内务部关于填发土地房产所有证的指示的指示

(1950年11月21日第36次行政会议通过)

为执行中央人民政府内部部内地字第二号<关于填发土地房产所有证的指示,本委会除制定颁发土地房产所有证暂行办法>外,并作如下指示:
  一华东地区业已结束正在结束土地改革的地区的广大群众,普遍要求和颁发土地证,广大地区的土地改革工作,除部分地区外.在今冬明春也将大部或全部完成.为及早确定地权,保障农民在土改中已分得土地房屋的所有权,有利于恢复农村发展生产,凡经乡(村)农民代表大会通过,呈请县(市)人民政府批准认为土地改革已经完成,封建制的土地所有制已经消灭乡(村),一律颁给土地证.尚未结束土地改革或正在进行土地改革的地区,则应充分的做好填证的准备的工作,以待土地分配完毕,即紧接确定产权,颁发土地证.
二,颁发土地证是完成土地改革工作的最后的一个重要步骤;这对于彻底的废除封建土地所有制,确定与保障农民的土地所有权及提高农民生产积极性,恢复与发展农村生产,起着极大的作用.通过颁发土地证,将使群众的政治觉悟继续提高,政府与群众的关系,更会进一步的密切.因此必须认真颁发土地证是一件有重大意义的群众性工作,各省(区)应根据各地实际情况及工作进度的不同,做出颁发土地证具体计划,周密的布置,结合当前的工作,有组织有领导的进行.防止在发证中的单纯任务观点,或单纯的技术观点.
三颁发土地证是一件新的细致的组织工作,各地区应先后典型试验开始,吸收经验,然后广泛吸收乡村中的小雪教师,知识分子,经过教育,树立正确的认识,参加填写工作.再全面的展开.四,颁发土地证应与组织群众的冬春两季的生产运动结合起来,应充分进行群众的教育,使农民知道爱护自己的斗争果实,消除其生产顾虑,进一步树立劳动致富生产发家的思想基础.
五,各项具体问题的规定:
甲,土地证式样,由各省(区)依据中央内务部颁发的式样,统一印制;如遇与当地情况不尽相符处,可斟酌参考修改.印发土地证所用之经费,(包括纸张 印刷 运费 办公费 训练费 及损耗费等)由业主负担.在发证时,每份可酌收若干工本费,由各省(区)统一规定,但不得超过实际支出.
乙,凡过去老区一结束土改,颁发过土地证的地区,可维持原状,不必再进行换发.凡土改典型的试验乡(村)所发之临时土地证或确定地权证明书,应一律换领正式土地证.
丙,土地证之存根,不得损坏,应作重要档案,妥为保存.
丁,发证后,各省(区)应分别原有与分得土地房屋等项,逐级进行统计上报.(表格式样另定).
戌,土地证颁发后,原有的土地契约,一律宣布作废.但没收征收土地之契约,应由地主或业主交乡人民政府及乡农民协会统一进行焚烧,农民原有之土地契约听便.
六,在颁发土地证过程中,可能遇到一些具体问题,不好解决,如土地悬案,黑地等.各省(区)应注意研究掌握.以上指示,希各地其实研究,并将研究的意见及问题报告本委会.好好的我（豪想来超市） 2021/7/29 15:21:55
五,各项具体问题的规定:甲,土地证式样,由各省(区)依据中央内务部颁发的式样,统一印制;如遇与当地情况不尽相符处,可斟酌参考修改.印发土地证所用之经费,(包括纸张 印刷 运费 办公费 训练费 及损耗费等)由业主负担.在发证时,每份可酌收若干工本费,由各省(区)统一规定,但不得超过实际支出.乙,凡过去老区一结束土改,颁发过土地证的地区,可维持原状,不必再进行换发.凡土改典型的试验乡(村)所发之临时土地证或确定地权证明书,应一律换领正式土地证.
丙,土地证之存根,不得损坏,应作重要档案,妥为保存.
丁,发证后,各省(区)应分别原有与分得土地房屋等项,逐级进行统计上报.(表格式样另定).
戌,土地证颁发后,原有的土地契约,一律宣布作废.但没收征收土地之契约,应由地主或业主交乡人民政府及乡农民协会统一进行焚烧,农民原有之土地契约听便.
六,在颁发土地证过程中,可能遇到一些具体问题,不好解决,如土地悬案,黑地等.各省(区)应注意研究掌握.以上指示,希各地其实研究,并将研究的意见及问题报告本委会.

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三,填发土地证涉及土地丈量时,可采取普遍自报,重点抽丈的方法进行,一般不必实行普丈,以免拖延颁发所有证的时间.

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丁,发证后,各省(区)应分别原有与分得土地房屋等项,逐级进行统计上报.(表格式样另定).
戌,土地证颁发后,原有的土地契约,一律宣布作废.但没收征收土地之契约,应由地主或业主交乡人民政府及乡农民协会统一进行焚烧,农民原有之土地契约听便.

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<华东军政委员会关于土地房产所有证暂行登记办法>>第二条：凡土地改革已经结束，并已确定土地房产所有权者，不分原有与分得之土地房产，均发给土地房产所有证（以下简称土地证）。

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不是地主家庭的孤儿寡母户的董直松户依据《土地改革法》的规定，孤儿寡母不能地主论，就算是地主也应留有自住房。

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董直松私房历史遗留问题未落实政策的信访事项在当地先后有县政协主席卢嫦  丶县人大副主任翁晓彬 丶县政协副主席胡昌迎 丶县委常委公安局长倪建海 等县领导接待过,都表示会督促办理.

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资规局答复上针对的是农村宅基地和集体建设用地使用权问题依据自然资发〔2020〕84号《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》的规定对农村宅基地和集体建设用地使用权展开地籍权籍调查和确权登记工作。董直松的私房现保存1943年的土地所有状证书及记载私有宅地性质坐落南门外现状为平房等，私房没有落实土改时期及改革开放后政策，证明存在私房历史遗留问题，首先不存在农村宅基地和集体建设用地使用权问题，首先存在没有落实土改时期和改革开放后的私房政策的历史遗留问题。

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从“契照”到土地所有权状一以龙泉司法档案为中心的研究

杜正贞

内容提要:中国传统田土诉讼以契约和赋税证明为产权凭证。民国北洋政府和南京国民政府致力于推广新的官方产权证明,强调验契执照、补税执照和不动产登记证、产权状等在诉讼中的证据力。这些文件来自于民国历任政府所举办的多次清理契税.验契、地籍整理和不动产登记。这些政策和行动的目的多为增加财政收入、排除旧册书对赋税征收和地籍档案的控制,它们影响了人们的产权观念和相应的诉讼行为“照契管业 ”的习惯,在民众被动接受或主动利用这些制度、政策的过程中,逐渐发生变化。

关键词:契约契税不动产登记所有权龙泉司法档案

土地产权凭证是土地确权过程中的重要问题。在近代,随着西方产权观念、法律制度的引进,中国传统以契约和赋税来证明产权的理念，开始发生变化。近年 来,有学者从立法的角度,对这一问题进行研究①但总体来说.相关的讨论还非常初步。因为这一.变化涉及多方面的问题，它既与产权的法律、诉讼改变有关.也受到民国地籍整理过程和各地方政府施政能力差异的影响.还最终影响了人们的契约和产权观念。所以,笔者尝试从地区性的个案出发,利用龙泉司法档案2和相关民国地政赋税资料,考察这种转变在一-个基层社会中的发生过程。地方档案的使用,不仅能将我们带入到法律和制度变化的实践层面,还揭示了它们与普通民众的策略选择和行动之间的关系,从而帮助我们理解民国时期现代国家产权凭证制度的建立,如何冲击传统的“照契管业",其间出现的问题和效果又是什么。

一晚清民初的“管业”证明方式:制度和现实

在传统时期的田土诉讼中,不论争讼标的是田底、田面、山骨、山皮,涉及的行为是买卖、承佃还是回赎，当事人必须证明自己“管业⑧权的来源。在宋代的文献中，“照契为业“照契管业”“在法:交易只凭契照"③等说法。就已经相当普遍“照”有作为动词的“按照’“凭借”和作为名词的“执照”“干照”两种解释。陈景良梳理宋代田宅诉讼中出现的“干照”-词,认为其意指“契约文书、田宅交

[作者简介杜正贞， 浙江大学人文学院历史系副教授，杭州310027,邮箱: duheryghenl咖edu m.

●本文受到香港特别行政区大学教育 资助委员会卓越学科领域计划(第五轮“中国社会的 历史人类学的资助，系国家社会科学基金重大项目“龙泉司法档案整理与研究"(批准号: 1382D151)和浙江省杜科规划优势学科重大项目“从契约到土地产权状:近代浙江地权证明的习惯、诉讼与司法( 批准号: I4Y5XK04ZD- 1YB)阶段性成果之一。 向三位匿名评审专家致谢，他们给予本文要常专业和精彩的修改建议.

①如雷秋玉《论私法中的私法自治与公法强制一-以民国 初年的不动产登记立法为例(《社会科学研究)2011年第2期)。杨士泰在清末民国地权制度变迁研究》(北京中国社会科学出版社2010年版，第169- 171 页)中，也提及有民国北京政府时期的土地权利证书制度,但并没有详细讨论。

②关于龙泉司法档案的基本情况 ,参见杜正贞.吴铮强《龙泉司法档案的主要特点和史料价值，《民国档案)2011年第1期.③对“管业"的意涵的分析 .参见[旧]寺田浩明《权利与冤抑一清代听 讼和民众的民事法秩序).王亚新等编《明清时期的民事审判与民间契约)，北京:法律出版社1998年版,第197- 214页.

④中国社会科学院历史研究所宋辽金元研究室点校《名公书判清明集》,北京:中华书局1987年版,第101 123.160页。●36.

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和赋税登记文书为主。当然，诉讼中人们也会举出山、田中有先祖坟茔的事实，或者族谱等文书证据但这些证据与“契照”相比，居于次要的地位。这一情形一直持续到清代。民国时期的学者也还是说在昔人民管业,率以契据为根据”。2

“契照”或“契据”包括官方赋税文书和契约(包括私契和契税凭证)两类。例如，乾隆三十二年(1767)清律“盗卖田宅”条下增加了一条例“凡民人告争坟山，近年者以印契为凭，如系远年之业，须将山地字号亩数及库贮鳞册并完粮印串,逐-丈勘查对.果相符合，即断令管业，若查勘不符,又无完粮印串，其所执远年旧契及碑谱等项，均不得执为凭据，即将滥控侵占之人，按例治罪。”这一条例在晚清沈家本改定的《大清现行刑律》中被继承.④换言之，因赋税的登记、缴纳和转移而产生的鱼鳞册、产户执照和完粮执照等，是被国家认可的管业凭证，而且其证据效力还在契约之上。早在南宋的砧基簿、鱼鳞册出现之初，它们就已经在诉讼中作为证据使用，5明代实最中也有“鱼鱗册为经，土田之讼质焉"的说法⑥但它们的实质仍然是“为派征賦役攒造的土地登记册籍”.⑦浙江德清县在清代曾普遍给在官府有登记的田土山荡发过“印照“印单”。“德邑田地山荡，自清初以来官厅均发给印照，凡有所有权者均领照承粮，以昭执守。”8百姓在诉讼中也以此作为产权的证明，但政府发放这些“印照“印单 ”的主要目的，是为了赋税的过割和征收,即“领照承粮”。清代政府以纳税作为对产权进行保护的交换，9但学者们也发现,很多人并不愿意花费登记和纳税费用,换取政府的保护，因为政府的保护并不充分，“个 人权利最可靠的保证或许仍是得到地方社群的承认"。0

以印契为管业凭证.也是清代法律的规定。所谓“印契”.是指经过向官府税契盖有官印“红契”。关于“红契”和“白契”在诉讼证明中的法律效力问题,杨国桢认为"官府钤印的卖田 ‘红契’及其附属的官文书，是具备完全法律效力的文件‘白契' 在实际生活中也具有产权证明的性质,但从法学观点看它只是不完全的文本。在特定的条件下，如付诸诉讼时，“白契'的产权证明效力便受到影响,甚至于被否定,从而有改变现实产权关系的可能。”0在最近出版的《徽州民间私约研究及徹州民间习惯调查》一书中,田涛也认为“在未来可能发生纠纷或者诉讼的情况下,这类‘白契'不能成为法定证据,其不动产交易也无法得到官方的保护”。0但白契的存在非常广泛,我们在诉讼档案中常看到连同补税执照和验契执照一起出现的契约，它们在发生诉讼时才补办税契手续。这至少说明是否契税在契约证据效力上的作用,并不是绝对的。

概言之,在清代官方制度设计中。经过投税的印契与鱼鳞册、完粮印串、产户执照配合.证明“管业”的权利。理论上,因为税契、推收两个环节相连,并直接与田赋征收有关,土地的转移产权的变动就此记录在官方的田籍簿册中,这些藏于官府的薄册可以与私人所藏的契约凭证相印证,最终确定产

①陈景良《释“干黑”一从“庸宋变革” 视野下的宋代田宅诉讼说起，《河南财经政法大学学报)>2012年第6期。

②诸葛平《地箱整理》,行政院新闻局1948年印行,第10页.

⑨薛允升著.黄静嘉编校 《读例存疑重刊本》.台北:成文出版社1970年版策277页

④尽管在清末编幕完成的 《大清民律草案》>中已经出现了”依法律行为而有不动产物权之得、丧及变更者,非经登记,不生效力“取得不动产之所有权无须登记者取得人非为取得登记后,不得处分所有物”等法条,但是该草案对于登记事务没有具体的规定草案也没有得到实行。杨立新主编《中国百年民法典汇蝙》.北京:中国法制出版社2001年版，第159页。

⑤尚平《南宋砧基薄 与鱼鳞图册的关系，《史学月刊207年第6期。

@赵冈《鱼鳞图册研究》。合肥时代出版传媒股册有限公司2010年版.

⑦汪庆元《<20世纪以来鱼鱗图册研究述评，《古今农业2014年第2期.

⑧浙江民商事习惯调查会编《浙江民商事习惯调查报告会第二期报告》,浙江省團书馆藏,第5页上-

⑨朱勇主编《中国民法近代化研究》，北京中国政法大学出版社2006年版,第2590页。

[美]安，奥斯本 《产权税收和国家对权利的保护)，[美]曾小萍.欧中坦.加德拉编.李超等译《早期近代中国的契约与产权).杭州:浙江大学出版社2011年版,第110- 146页

①参见杨国桢在《明清土地契约文书研究)( 北京:中国人民大学出版社2009年版.第s4页)中的论述。

0田涛《徽州民间私约研究及徽州民间习惯调查》( 上) ,北京:法律出版社2014年版,第9页.

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权的归属。相应地,因为理论上每一块在官府有赋税登记的土地都有字号,田土的字号也必须出现在契约中,例如“龙泉习惯，必先看明田坐何处,字号相符,然后立契"。①这套文件凭证的建立,在官府主要是为了赋役征派和契税收入,但也成为了传统时期民众产权纠纷中可以参照的官方记录。

然而事实上因为赋税征收制度和赋税档案本身的弊病及缺陷,鱼鳞册、纳粮执照、产户执照等赋税文书在用于土地的确权时，并不可靠。1936 年，国民政府民政部下令根据新的土地法进行土地清理和登记,浙江省民政厅提出新法难以执行的诸项理由,其中之- -说按过 去发照之经验,人民执业凭证多为户折粮串,而户折粮串固无四至之记载,即政府原有粮册因有寄庄等关系，亦已紊乱，此粮是否此地,无从考证。"②户折粮串上的主要信息是税粮数目,而并非土地本身的信息。而且长期以来人们为了逃避契税、赋税,并不在田土交易.转移时在官方进行登记，因此官方粮册的记载简单、陈旧,其中记录的田土四至、亩分甚至户名,都可能缺漏或者与事实出入极大,不能作为土地清理的凭证,也很难在争讼中起到确定地权归属的作用.

曹树基等人研究发现,在浙江松阳石仓契约中,私人间税粮过户的凭证“送户票”往往能与契约--对应,而“执照”却绝大部分不能与契约对应,而且相当多的契约没有对应的“执照”。③这一现象的出现,恐怕不仅仅是文献遗失的问题，而是与一些田产买卖并未到官府进行推收手续有关。明清时期，里书、庄书等对赋税、推收的控制，以及鱼鳞图册等的私册化,已久为学者所关注.④清代浙南各地税粮、推收业务由庄书册手所把持的现象也十分普遍。太平天国运动中官藏册籍遭到大规模的破坏，庄册私册作为赋税、地籍资料的重要性更为显著了,它们也由此成为所有权证明文书。这一情况持续到了民国.⑤

民国时期，北洋政府和南京国民政府曾采取多种努力.例如设立推收所、改册书为推收员,举办土地陈报、查编近地图册等,试图将册书手中的权力收回,清查土地所有权,控制地籍,进而控制与此相关的田赋、契税等收入。⑥但直至20世纪30年代,这些努力都是失败的。几乎在所有土地调查中都说到，凡举民国的验契、土地陈报、查编坼地图册等等地籍整理的努力,无一不是劳民伤财而毫无成果,只是生产出大量不知虚实的报表和图册,地方上的地籍田赋等事务还是-切照旧.⑦在诉讼中产权凭证的混乱和难以征信也同样-如以往.

龙泉司法档案中，民国十年( 1921)张仁照诉杨芝培山木纠葛案”就是这样一个所有权归属证明困难的典型案例。该案原告的证据是乾隆四十五年的官给管业执照和附有契尾的契约，而被告的证据是自明嘉靖以来的21张契约。原告攻击被告所提供的契约，或者为临讼投税、或者是白契,且不符合明清契约的一般格式.⑧他特别强调‘私 证书之证据力不如公证书之力大。二年上字三十七号大理院判有成例。民等手之印照,系属官厅给发,为公证书。芝培等之约谱,未经官厅盖印,为私证书,其效力之强弱判然。”⑨被告等人则攻击原告所持的“印照”是“远年废照" .执照中没有写“邻

D (龙泉民国法院民刑档案卷( 1912- -1949)》后文简写为《龙泉司法档案》)。浙江省龙泉市档案馆藏档号M003-01 -8341,第180页

②(今将奉颁城市 公有地清理规则于本省现办地政情形适用困难之点逐条签注呈候鉴核)( 1936年) ,浙江省龙泉市档案馆藏,档号M16-6- -58,第102页.

③曹树基《石仓契约的发现、搜集与整理)，(石仓契约(第一-辑) )第1册.杭州:浙江大学出版社2011年版,第14- -15页，D最近的研究参见黄忠鑫(明清时期徽州的里书更换与私册流转一- 基于民间赋役合同文书的考察)，《史学月刊)2015年第5期.

⑤李盛唐《丽水田赋之研究),萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料),台北成文出版社1977年版，第2164页.⑥有关民国时期地籍整理的研究,可参见刘一民国民政府地籍整理一 以抗战时期四川为中心的研究),上海:三联书店2011年版.

⑦参见胡冠臣(建德镇江调查实习日记),萧铮主编《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，第74764页.

⑧(龙泉司法档案)， 浙江省龙泉市档案馆藏,档号M003- -01- 15525,第24 页.

⑨(龙泉司法档案)，浙江省龙泉市档案馆藏,档号 M003- -01- 15525.第63 页.