改革战略方式及政府行为的选择——兼谈温州改革的战略转折-2006-5-31

马津龙

按：《改革战略方式及政府行为的选择》发表于吴敬琏主编的1993年第3期《经济社会体制比较》。
直到1990年代初，中国实质性的改革主要还是发生在体制外。这种由群众自发地发动、实施的所谓需求诱致性的改革可以不需要政府的主动，只要默许就可以了；但体制内的改革没有政府的强制推行却是难以自发实行的。作为温州市政府改革部门的负责人，我们迫切地希望改革能够及时地向体制内“长入”。但这需要政府改变以往的行为方式，而“这是对各级政府及其领导人的胆识、勇气和智略的一次历史性考验”。

改革战略方式及政府行为的选择
——兼谈温州改革的战略转折

经济体制改革的实质是从计划经济向市场经济的过渡，而过渡的基本方式有两种，一种是诱致性制度变革，另一种是强制性制度变革。诱致性制度变革是群众为追求自身利益而引发的改革，强制性制度变革则是政府通过命令或法律的形式所实施的改革。就计划经济向市场经济的过渡来说，诱致性制度变革通常表现为市场经济在计划体制“外围”的自然发育。作为群众自发性的变革，政府的行为在这里只是表现为消极的即被动的支持或者反对。强制性制度变革通常表现为计划体制本身向市场经济的转轨。在这里，旧体制的消亡和新体制的建立，需要政府的强制性行为为其开辟道路。因此，这种方式的改革属于所谓的“政府主动性变革”。
不同国家、不同区域和不同时期的改革方式和政府行为，可以因不同条件而有不同的选择。国际上对改革的所谓“渐进式”和“激进式”说法，在战略方式上即表现为从诱致性制度变革起步还是从强制性制度变革起步的区别。中国传统计划经济体制所造成的不同区域以及不同身份的人们在利益结构上的二元状态，特别是占人口绝大多数的农村居民很少享有计划体制的“既得利益”，使中国具有诱致性制度变革起步的较大选择空间。温州模式正是中国改革中从诱致性制度变革起步建立市场经济的一种典型形式。
由于交通不便和地处海防前线，改革开放前的温州在一定意义上就是计划体制鞭长莫及的地方。1978年，温州的国营工业总产值只占全市工业总产值的35.7％，农村集体工业总产值也只占全市工业总产值的10.9％；而农村家庭手工业和外出经商则有一定的基础。这就为温州改革从体制外起步培育市场经济提供了有利的条件。当整个经济体制改革自1984年宣布进入以城市为重点、以国营大中型企业为中心的阶段以来，温州仍然从本地实际出发，坚持以体制外市场经济的完善和进一步扩张为重点。至1992年，不包括体制内转向市场经济的部分，仅体制外纯粹市场经济的个体、私营和股份合作企业的工业总产值，已经占全市工业总产值的60％以上。商业和交通运输业等部门市场经济所占的比重则更高。
在中国改革的姓“资”姓“社”争论中，温州模式是争论的一个焦点。一些人除了不同意温州这种市场取向的改革目标之外，对温州政府(包括党委)在改革初期的所谓“无为而治”也颇有微词。其实，在诱致性制度变革的方式下，政府支持改革的行为特征本来就带有非主动性即“无为而治”的性质。而温州政府面对群众首创的“温州模式”，先是默许继而支持、引导，特别是在地方性市场法规的制定和股份合作企业的制度建设上，实际上扮演的也不仅仅是“无为而治”的角色。    ’
社会主义国家改革的实践表明，强制性制度变革起步的“激进式”改革容易激化社会矛盾和引发社会动荡，改革成本即制度转换的“交易费用”较高；而诱致性制度变革起步的“渐进式”改革则可以为市场经济在计划体制外围的“迂回”发展，并为计划经济最终向市场经济的“和平过渡”创造较为稳定的改革环境。但是，外围起步的渐进改革方式，只是为计划经济体制本身向市场经济的转轨提供较为有利的缓冲条件，却不意味着这种转轨可以绝对排除强制性制度变革的方式。计划经济向市场经济的过渡不可能完全自发地完成，政府在改革过程中也不可能始终处于非主动地位。实际上，从1992年初邓小平同志南巡讲话，到中国共产党第14次代表大会“明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，中国已经发动了继 1984年以来直接针对计划经济体制本身的新一轮改革。如果说在体制外改革阶段，“无为而治”仍然不失为政府支持改革的合理表现，那么，当改革从体制外转向体制内时，积极主动地组织、实施对计划体制的“正面突破”，便成为政府行为的不容回避的选择，在市场条件较好的区域更是如此。显然，温州改革正面临这样的转折。
经过14年的“边际改革”，温州形成了“市场包围计划”的体制格局，并在社会保障制度上完成了一系列配套改革。例如在养老保险和失业保险等方面，温州已实行了包括个体工商业人员在内的全社会统筹。在这种条件下，只要“大气候”有利，不失时机地推动计划经济核心部分即国营企业向市场经济的过渡，已经提到改革的议事日程上来。随着战略方式从诱致性制度变革向强制性制度变革的转折，政府行为相应地需要从被动变为主动。当然，循序渐进、由表及里的战略思路仍然是适用的。因此，县里的国营企业率先成为新一轮改革的突破口。其中平阳县煤炭机械厂被安装机械厂“托管”是最典型的例子。前者是自1987年以来连续亏损的全县最大的国营工业企业，而后者是从独资私营企业演变过来的全县实力最强的“股份合作企业”(董事长兼厂长的股份仍占全部股本的72.5％)。合同规定，自1992年9月1日至1997年12月31日的4年多时间里，“托管”后的煤炭机械厂不仅应还清历年所欠的300多万元债务，并上交 18l万元利润以及增加200万元以上的企业积累。由于这项“托管”是以安装机械厂400来万元自有资本作担保，以安装机械厂长期开拓出来的现成市场为依托，国营企业硬化预算约束和面向市场问题便借助于“托管”得到有效解决。“托管”后的第2个月，煤炭机械厂便一举扭转了 5年以来的亏损局面。显然，从搞活国营企业的角度考虑，任何人都没有理由拒绝这项别无选择的“托管”。但与温州农村改革中个体、私营和股份合作企业的发展不同的是，国营企业的改革不能没有政府的强制性行为。没有政府机关及其党组织的积极干预并正式任命，股份合作企业的董事长兼厂长不可能自发地成为国营企业名正言顺的厂长兼党委书记；“全民所有制身份”的职工和50年代入党的党委成员，也不会甘心接受私营企业起家并且入党不久的“农民”的领导。
中国改革曾以体制外市场经济的先行发育而取得举世瞩目的成就，中国的市场经济能否成功地从体制外全面“长入”体制内，更是一场关系到社会主义市场经济体制能否最终确立的战略转折。这是对各级政府及其领导人的胆识、勇气和智略的一次历史性考验。
（写于1993/1/1）